Zgodnie z art. 272 ustawy o finansach publicznych, audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena ta dotyczy przede wszystkim adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce. Jak natomiast wynika z art. 284 ustawy, plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią informację publiczną, udostępnianą na wniosek zainteresowanego. Nie podlegają ujawnieniu innego rodzaju dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu. Obywatele nie mają więc dostępu do najistotniejszych informacji dotyczących audytów wewnętrznych realizowanych w urzędach zarówno szczebla centralnego, jak i samorządowego – w tym do ich wyników.
Na ten paradoks zwróciła ostatnio uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich. W swoim wniosku do Trybunału Konstytucyjnego rzecznik wskazuje, że „sprawozdanie z wykonania planu audytu nie zawiera wszystkich istotnych informacji dotyczących prowadzonego audytu oraz ustaleń sporządzonych w jego trakcie, a jedynie odnosi się do wykazania, w jaki sposób został zrealizowany plan audytu, wyjaśnienia odstępstw w realizacji planu oraz omówienia słabych stron samej kontroli zarządczej.” Dokumenty nieudostępniane obywatelom stanowią jednak przy tym „bardzo istotny element audytu wewnętrznego, i w przeciwieństwie do planu audytu oraz sprawozdania z wykonania planu audytu, zawierają informacje, które są istotne przy ocenie prawidłowości funkcjonowania danej jednostki.”
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wydanym w 2011 r. orzeczeniu (sygn. akt IV SAB/Po 52/10) podkreślił jednak, że „audyt wewnętrzny jest działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, która ma charakter «służebny» wobec działań kierownika jednostki i jest wykonywana w całości na jego potrzeby (…). W ocenie sądu taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych, które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki.” Dlatego też nie podlegają one udostępnieniu obywatelom.
RPO nie zgadza się z tym stanowiskiem i argumentuje, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (oraz na gruncie dotyczącego tych regulacji orzecznictwa sądowego) informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów administracji, związanych z nimi lub w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Nie ma przy tym znaczenia, czy dokumenty te mają charakter urzędowy, wewnętrzny czy roboczy, nie jest również istotne, czy zostały wytworzone przez sam organ administracyjny, czy też przez podmiot zewnętrzny na użytek organu. Tego rodzaju szeroka interpretacja pojęcia „informacji publicznej” jest przyjmowana na gruncie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazuje rzecznik, sens art. 284 ustawy o finansach publicznych „sprowadza się do potwierdzenia, że plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowi informację publiczną. Nie można a contrario wnioskować z tego przepisu, że pozostałe dokumenty wytworzone w trakcie prowadzenia audytu nie odpowiadają warunkom informacji publicznej, bowiem co innego wynika z konstytucyjnego prawa do informacji.”
Zgodnie z konstytucją, ograniczenia prawa do informacji mogą nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości – ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej zostały uregulowane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej; co istotne, organ odmawiając ujawnienia informacji, jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia, od której można się odwołać do organu wyższego stopnia oraz zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. „Taka weryfikacja nie występuje w przypadku dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu, innych niż plan audytu i sprawozdanie z wykonania planu audytu, gdyż te dokumenty, niezależnie od ich treści, zostały uznane przez ustawodawcę za niestanowiące informacji publicznej.”
Rzecznik argumentuje, że uniemożliwienie obywatelom dostępu do informacji dotyczących audytu stanowi poważną ingerencję w konstytucyjne prawo do informacji. W tym kontekście pojawia się pytanie, czy taka ingerencja nie narusza zasady proporcjonalności, zgodnie z którą regulacje prawne mogą być tworzone tylko wtedy, kiedy są rzeczywiście potrzebne i w taki sposób, by ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których osiągnięcie uzasadnia ograniczenie prawa lub wolności. W ocenie RPO, „przy przyjęciu, że celem regulacji była ochrona efektywności i rzetelności audytu oraz ochrona wrażliwych danych pozyskanych przez audytora, zastosowany przez ustawodawcę środek nie spełnia wymogu proporcjonalności, gdyż nie jest w stanie doprowadzić do zwiększenia rzetelności i efektywności audytu wewnętrznego.” Te cele można osiągnąć poprzez regulację, która nie będzie naruszać istoty prawa obywateli do informacji. Co więcej, udostępnianie obywatelom informacji dotyczących audytu (a więc poddanie ich społecznej kontroli) może wpłynąć na podniesienie jakości pracy audytorów. Rzecznik podkreśla, że jawność funkcjonowania organów administracji publicznej jest niezbędnym warunkiem eliminowania ewentualnych nieprawidłowości. W związku z tym, RPO wnioskuje, by Trybunał Konstytucyjny uznał unormowanie zawarte w art. 284 ustawy o finansach publicznych za niezgodne z konstytucją.
Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich
Autor: Anna Krajewska
Źródła: www.rp.pl, www.rpo.gov.pl
Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
