Aktualności

Tekst:

Instytut Spraw Publicznych

Podziel się

Biuletyn Kompas - Powrót projektu ustawy o petycjach?


W połowie marca, na posiedzeniu inaugurującym prace w nowej kadencji parlamentu, zebrał się Parlamentarny Zespół ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi. Przypomnijmy, ze ciało to zostało powołane do życia w 2006 roku. Tłem powstania Zespołu były toczące się wówczas prace nad kontrowersyjnymi zmianami w ustawie o fundacjach. Stał się on forum dialogu obywatelskiego, na którym przedstawiciele rządu, organizacji pozarządowych i parlamentarzyści dyskutowali na kształtem projektowanych wówczas przepisów.

Zespół, który co warto zaznaczyć, powstał ponad podziałami politycznymi, okazał się na tyle efektywnym i prestiżowym ciałem, że w następnej kadencji odnowiono jego mandat. Z czasem parlamentarzyści skupieni wokół Zespołu zaczęli podejmować też inne zagadnienia, związane nie tylko z przepisami dotyczącymi organizacji pozarządowych sensu stricte, ale tez innych form aktywności obywatelskiej.

Jedną z takich spraw była też kwestia uregulowania prawa do petycji. W 2009 roku powstał nawet projekt ustawy, niestety nie udało się go uchwalić w poprzedniej kadencji parlamentu.

Po co właściwie regulować prawo do petycji?

O prawie do petycji mówi artykuł 63 Konstytucji, którego treść brzmi następująco: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”.

Wśród teoretyków i badaczy prawa oraz problemów partycypacji istnieje pewien spór na ile skargę, wniosek oraz petycję można traktować jako zupełnie odrębne instrumenty uczestnictwa w życiu publicznym. Jednakże na gruncie polskiego prawa kwestia ta jest dość jednoznaczna – są to różne mechanizmy. Co więcej, dwa spośród nich (skarga i wniosek) doczekały się wykonania delegacji konstytucyjnej i są w miarę dobrze opisane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem prawo do petycji nie zostało zoperacjonalizowane w żadnej ustawie. To jedno z największych zaniedbań jeśli chodzi o ramy prawne partycypacji publicznej w Polsce.

Wbrew pozorom (może się bowiem wydawać, że to sprawa drugorzędna), brak regulacji w zakresie prawa do petycji, powoduje całkiem realne problemy. Przykładowo, wynika stąd problem w zdefiniowaniu czym jest lobbing, a to z kolei nastręcza trudności w uregulowaniu tej formy uczestnictwa w procesach decyzyjnych (czego dowodem jest ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, której przepisy są całkowicie bezużyteczne). 

Prawo petycji to nic innego, jak reprezentowanie wobec jakiegoś organu władzy publicznej (bądź podmiotu wykonującego kompetencje takiego organu) interesu własnego, bez pobierania z tego tytułu jakiegokolwiek wynagrodzenia. Lobbing (będący swego rodzaju profesją) jest formą odpłatnego reprezentowania interesów osób trzecich.

Obecnie obowiązująca ustawa o działalności lobbingowej, choć nie wprost, zmierza do regulacji zarówno lobbingu profesjonalnego, jak i prawa do petycji – rozróżniając lobbing zawodowy i niezawodowy. Wprowadzając z kolei ograniczenia w zakresie lobbingu niezawodowego, który de facto właściwie niczym nie różni się od prawa petycji, ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa daje powód do zakwestionowania jej konstytucyjności. Prawo do petycji jest bowiem podstawowym i powszechnym uprawnieniem obywatelskim i nie powinno podlegać tego rodzaju ograniczeniom. Ponadto odrębna regulacja prawa do petycji powinna poprzedzać ewentualne uregulowanie lobbingu. Tymczasem u nas tym zakresie panuje chaos – pojęcie lobbingu pomieszano z pojęciem petycji, a z tego pomieszania wynikają praktyczne ograniczenia w zakresie stosowania tego uprawnienia.

Będzie powrót senackiego projektu

Jak wspomniano, senatorowie skupieni wokół Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami przygotowali inicjatywę ustawodawczą w zakresie regulacji prawa do petycji. W poprzedniej kadencji parlamentu nie udało się jej jednak uchwalić i projekt trafił do kosza.

Prace nad tą inicjatywą trwały blisko dwa lata. Po drodze ścierały się różne poglądy na temat sposobu uregulowania prawa do petycji – jedni twierdzili, że należy wyłącznie uzupełnić przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (odpowiedni projekt zmian powstał nawet w resorcie administracji i spraw wewnętrznych), inni dowodzili, że prawo petycji musi mieć odrębną ustawę. Gdy powstał projekt, pojawiły się bardziej szczegółowe wątpliwości.

Jednym z poważniejszych zarzutów było (paradoksalnie) ograniczenie prawa do petycji. Projekt zawierał wyliczenie podmiotów uprawnionych do składania petycji, które eliminowało na przykład niesformalizowane, czy spontanicznie powstające grupy obywateli. Inny przepis pozbawiał prawa do petycji profesjonalnych lobbystów. Kontrowersje budziła terminologia zastosowana w projekcie (np. pojęcie „instytucji społecznej”, mającej być jednym z podmiotów, do których miano składać petycje jest nieznane na gruncie polskiego prawa, co utrudniałoby wykonywanie prawa do petycji). Jeszcze inny zarzut, natury ogólnej związany był faktem, że senatorowie proponując projekt odrębnej ustawy w zakresie regulacji petycji, jednocześnie zawarli w nim mnóstwo odniesień do Kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując od tego, czy uregulowanie petycji powinno docelowo dokonać się poprzez odrębną ustawę, czy też nie, to jeśli już się na to zdecydowano, taka ustawa powinna unormować tę instytucję w sposób możliwie pełny i kompleksowy.

Koniec końców, mimo zastrzeżeń, inicjatywa uregulowania petycji, jak i sam projekt spotkał się generalnie z ciepłym przyjęciem. Zabrakło jednak czasu, żeby go dopracować i uchwalić. Dziś, wraz z reaktywacją Parlamentarnego Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi pojawia się kolejna szansa na uregulowanie prawa do petycji. Parlamentarzyści na inauguracyjnym posiedzeniu Zespołu deklarowali powrót do tej kwestii. Gdyby posłom i senatorom udało się to zrobić, byłby to ważny krok w zakresie regulacji ram prawnych partycypacji publicznej.

Autor: Grzegorz Makowski

Źródło: materiały własne, Senat RP




Tekst przygotowano w ramach projektu "Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. 



Zapraszamy na stronę www.isp.org.pl/kompas


Zapisz się do newslettera
Newsletter